ابراهیمی نژاد(۱۳۸۱) بودجه ­ریزی را فرایند تخصیص منابع محدود به نیازهای نامحدود تعریف می­ کند و چنین بیان می­ کند که مجموع کوشش­هایی که صرف تدوین بودجه و تخصیص منابع می­ شود به منظور استفاده حداکثری از منابعی است که معمولاً در حد کفایت وجود ندارند و در اصطلاح اقتصادی کمیاب هستند. کردبچه(۱۳۸۵) معتقد است نظام بودجه ­ریزی فرآیندی است که تهیه برنامه مالی، بررسی این برنامه به وسیله قانون­گذار، اجرای برنامه، و در نهایت ارزیابی و گزارش دهی نتایج را در بر می­گیرد. و نهایتاً یوسفی نژاد مفهوم بودجه ­ریزی را به معنای نظام حاکم بر افکار و اندیشه­ های بودجه نویسان و کارشناسانی می­داند که در ابعاد مختلف مدیریتی ، اقتصادی و سیاسی ، به ارزیابی و تحلیل نتایج بدست آمده از اجرای بودجه، می ­پردازد.
۲-۱-۲- ۳ تفاوت بین بودجه ریزی دولتی با بودجه ریزی خصوصی
به طور خلاصه تفاوت بین بودجه ­ریزی دولتی با بودجه ­ریزی خصوصی عبارت است از این که:
-۱ فعالیت­های بخش خصوصی در قالب فعالیت­های اقتصادی جلوه­گر می­شوند، در حالی که فعالیت­های بخش دولتی علاوه بر فعالیت­های اقتصادی، در قالب فعالیت­های عمرانی، فرهنگی و اجتماعی نیز صورت می گیرد.
-۲ هدف بخش خصوصی، کسب سود و به حداکثر رسانیدن آن است در صورتی که هدف دولت عمدتاً ارائه خدمات و توسعه و بقاء شمرده می­ شود.
-۳ حوزه عمل بخش خصوصی به صورت محدود و نسبتاً مستقل جلوه گر می­ شود، در حالی که حوزه عمل دولت وسیع و تابع برنامه ­های جامع و مشتمل بر تعداد زیادی برنامه عملیاتی است(بابایی، ۱۳۷۸).
۲-۱-۲-۴ فرایند بودجه ­ریزی در سازمان­های دولتی
یکی از مهمترین مدل­های ارائه شده در بودجه ­ریزی، مدلی است که کرامر و همکارانش تهیه نموده ­اند. این مدل دارای یک فرایند پنج مرحله ای برای بودجه است. مراحل این مدل عبارتند از :

(( اینجا فقط تکه ای از متن درج شده است. برای خرید متن کامل فایل پایان نامه با فرمت ورد می توانید به سایت feko.ir مراجعه نمایید و کلمه کلیدی مورد نظرتان را جستجو نمایید. ))

برنامه­ ریزی بلند مدت
برنامه­ ریزی عملیاتی
برنامه ریزی بودجه
تدوین بودجه
کنترل بودجه
مراحل پنج گانه فوق به صورت خلاصه در جدول ۲-۱ آمده است. این جدول بیانگر فعالیت های کلیدی است که در هر مرحله بایستی انجام پذیرد(آذر، ۱۳۷۴).
جدول ۲-۱ مراحل بودجه ­ریزی در مدل کرامر و همکارانش

۲-۱-۲-۵ روش­های بودجه ­ریزی
روش­های بودجه ­ریزی(برآورد هزینه) در سیر تکاملی خویش دچار دگرگونی و پیشرفت قابل ملاحظه­ای گردید. این تحول برای تهیه و تنظیم( تدوین) بودجه، توسط دستگاه­های اجرایی بسیار اهمیّت داشته و باعث گردیده تا آن­ها با اتخاذ روش­های کاراتر به پیش ­بینی دقیق هزینه­ های مورد نیاز به منظور اجرای ماموریت­های محوله اقدام نمایند و از طرف دیگر با ارزیابی مناسب از میزان موفقیت فعالیت­ها و عملیات واگذار شده، به اصلاح اشتباهات احتمالی پرداخته و هدف­های اصلی بودجه را که تخصیص بهینه منابع محدود بین نیازهای نامحدود موجود می­باشد، محقق سازند. به­ طور کلی نظام بودجه ­ریزی از ابتدای پیدایش خود، دو نوع ایده و تفکر را تجربه نموده است . تفکر اول شیوه­ای است که بودجه­ریزان بدون توجه به هدف­های ناشی از اجرای بودجه ، تنها به هزینه­ها و مخارج صرف­شده توجه می­نمایند. به این گونه تفکر، روش بودجه متداول یا سنتی گفته می­ شود. نوع دوم تفکری است که طی آن بودجه­ریزان با توجه به هدف­های تعیین گردیده و احیانا ًبرنامه ­های تدوین شده، به تهیه و تنظیم بودجه­ های سالیانه اقدام می­نمایند. این نوع تفکر در مدت تکامل خویش از روش بودجه عملیاتی شروع و در مراحل بعد با ابداع روش طرح­ریزی و برنامه­ ریزی و بودجه ­ریزی و همچنین بودجه بر مبنای صفر، تداوم پیدا نمود( یوسفی نژاد، ۱۳۸۶).
۲-۱-۲-۵-۱ بودجه ریزی متداول (سنتی )
در بودجه ­ریزی متداول (سنتی) هزینه­ های هر دستگاه اجرایی به تفکیک فصول و مواد هزینه تقسیم ­بندی و برآورد می­ شود. به عبارت دیگر، در بودجه ­ریزی متداول، هدف­ها و تأکیدات صرفاً به ابزار مالی و حسابداری دریافت­ها و پرداخت­های دولتی استوار است و توزیع اعتبارات منحصراً معطوف به دستگاه – مواد هزینه می­گردد و نقش مجلس و پارلمان نیز در بررسی بودجه، فقط متوجه حفظ و کنترل مخارج دولت در چهارچوب اعتبارات مصوب می­باشد که هیچ هزینه­ای از اعتبارات مصوب تجاوز ننموده باشد و هر هزینه­ای در محل و مواد خود به مصرف رسیده باشد(احمدی، ۱۳۸۲،۱۹۰).
در سیستم بودجه ­ریزی متداول با ملاحظه ارقام و اطلاعات مندرج در سند بودجه تشخیص اینکه دولت چه اعمالی را انجام می­دهد و در قبال پولی که خرج می­ شود چه نتایجی را بدست می ­آورد نشان داده نمی­ شود و از این رو مبنای صحیحی برای مدیریت مؤثر در دستگاه­های اجرایی به حساب نمی­آمد زیرا طبقه ­بندی مخارج دولت و بررسی آن بر حسب مواد هزینه و دستگاه­های اجرایی نمایانگر اهداف اقتصادی دولت از محل این مخارج و یا نوع فعالیت­های دولت در رابطه با عواملی که به عنوان هزینه به­کار گرفته ­شده باشد، نیست. با افزایش روزافزون وظایف دولت­ها و نقش دولت­ها در امور اقتصادی و اجتماعی جامعه بودجه ­ریزی متداول به تدریج اهمیّت خود را از دست داده­است و کاربردی ندارد. در ایران تا سال ۱۳۴۳ بودجه به صورت بودجه ­ریزی سنتی تهیه و تقدیم مجلس می­شد و در آن بودجه، صرفاً نام دستگاه و مواد هزینه به تصویب می رسید(الماسی ،۱۳۸۷).
۲-۱-۲-۵-۲ بودجه ریزی افزایشی
در بودجه ریزی افزایشی حجم عملیات دستگاه را ثابت فرض می­ کنند و افزایش یا کاهش هزینه­ها را در برابر حجم عملیات ثابت مقایسه و برآورد می­نمایند که به نگهداشت سطح عملیات مرسوم است. در صورتی که در بودجه حجم عملیات توسعه یابد یا وظیفه جدیدی به دستگاه اجرایی محول گردد، آثار مالی آن به تفکیک در بودجه منظور می­گردد. این روش در برآورد هزینه­ های سال بعد( سال بودجه) بسیار مؤثر است و می ­تواند به عنوان یک ابزار سریع در تخمین برآورد هزینه­ها کمک شایان توجهی نماید. اساس کار متکی بر اعطای اعتبارات سال قبل است که در سال بعد تغییرات حاصل از نرخ تورم و تعدیل کالاها و خدمات (نگهداشت سطح) برآورد و توسعه عملیات کمی و کیفی به آن اضافه می­گردد و گاهی اوقات وظیفه­ یا کار جدیدی به دستگاه محول می­ شود که از جمع سه عامل نگهداشت سطح ، توسعه عملیات و کار جدید به جمع کل بودجه در سال بعد دست می­یابیم (بابائی، ۱۳۸۶).
۲-۱-۲-۵-۳ بودجه ریزی برنامه­ای
همچنان که عقیده بودجه متداول، زاییده نیازهای زمان خویش بود، عقیده مربوط به بودجه برنامه­ای نیز بازتابی از نیازهای جدیدی بود که دیگر بودجه متداول یا سنتی نمی­توانست پاسخگوی آن باشد زیرا وقوع بحران­ها و بروز مشکلات اقتصادی - اجتماعی در اوائل قرن بیستم، نظام­های سیاسی را بر آن داشت که با کمرنگ نمودن ایده­های کلاسیکی، نقش دولت­ها را در امور اقتصادی و اجتماعی پررنگ و در اداره اقتصاد ملّی دخالت بیشتری نمایند .همراه با این ضرورت، لزوم مدیریت بهتر و موثرتر به منظور دستیابی به اهداف رشد و توسعه همه جانبه باعث گردید تا نیاز به برنامه­ ریزی و تعیین اولویت­ها در بودجه­ های سالیانه به­شدت احساس شود (یوسفی نژاد، ۱۳۸۶،۱۳۳ ). همان­طورکه بیان شد، بودجه برنامه­ای، یک نوع تفکر است که مبنای عمل بودجه عملیاتی و سایر روش­های بودجه ­ریزی پس از آن قرار گرفته­است. ابزارهای مورد نیاز این روش، نظیر سیستم حسابداری مناسب، ابزارهای اندازه ­گیری و روش­های تجزیه و تحلیل، در اختیار بودجه­ریزان قرار گرفته و در نتیجه به ایجاد رابطه بین هزینه­ها و هدف­های مورد نظر منجر می­ شود. ایده بودجه برنامه­ای توسط بودجه عملیاتی به رشد و تکامل رسید و سپس از طریق سیستم طرح­ریزی ، برنامه­ ریزی و بودجه ­ریزی و همین طور بودجه ­ریزی بر مبنای صفر که تماماً بر مبنای بودجه برنامه­ای تنظیم شده ­اند، به اوج خود رسید (همان، ۱۳۵).
این روش بودجه ­ریزی از سال ۱۹۴۹ در آمریکا به منظور اصلاح مدیریت سازمان­های دولتی عنوان گردید در این سبک بودجه ­ریزی عملیات سازمان به شکل برنامه کار تنظیم و برای هر برنامه کار اعتبار منظور می­گردد. بودجه برنامه­ای نوعی طبقه ­بندی است که با ایجاد ارتباط میان مواد هزینه و عوامل بکار گرفته شده از یک طرف و نتایج کار به­دست آمده از سوی دیگر نشان می­دهد که در طی سال مالی چه کالاها و خدماتی به صورت محصول نهایی و یا فعالیت­های بخش دولتی در جهت نیل به اهداف اقتصادی و اجتماعی دولت تولید شده است. در نظام بودجه برنامه­ای، وظایف دولت در قالب­های بزرگی که هر قالب از همگنی و همخوانی مشابه­ای برخوردارند طبقه بندی می­گردد سپس آن قالب­های بزرگ از زیرمجموعه قالب­های کوچکتری تشکیل می­گردد که این قالب­های کوچکتر در ارتباط با وظایفی که قانوناً بر عهده هر یک از دستگاه­های اجرایی قرار دارد تبادل عملیات و اعتبارات می­نمایند. هر یک از این قالب­های کوچکتر یکی از وظایف دولت است که بر عهده یک یا چند دستگاه اجرایی قرار داده شده­ا­ست و اعتبارات به هر یک از دستگاه­های اجرایی مستلزم اجرای برنامه کار است بنابراین حجم اعتبارات در شبکه اهداف عملیات دولت به نحوی که تشخیص داده می­ شود، توزیع می­گردد لذا هم اعتبارات و هم عملیات که در نهایت به وسیله دستگاه­های اجرایی به­عمل می ­آید قابل کنترل هستند. عناوین برنامه­ ها باید به نحوی انتخاب گردند تا شاخص­مند باشند (فرزیب، ۱۳۸۱).
۲-۱-۲-۵-۴ بودجه ریزی بر مبنای صفر
در این روش که یکی دیگر از زیر شاخه­ های بودجه برنامه­ای است، هرگونه هزینه­ای که در گذشته پیش ­بینی شده دیگر نمی­تواند برای بودجه ­ریزی آینده مورد استفاده قرار گیرد. طبق معمول در فرایند تهیه بودجه، هزینه­ های سال پیش که به مصرف رسیده به عنوان یک نقطه آغاز به حساب می ­آید.کار افرادی که بودجه جدید را می­نویسند یا تهیه می­ کنند این است که چه اقلامی از بودجه را باید حذف کرد و(بر همان اساس) چه فعالیت­هایی را باید اضافه نمود. یک چنین کاری باعث می­ شود که مدیریت برای ادامه دادن یا ادامه ندادن نوع خاصی از کار تعصب ویژه­ای به خرج دهد. بودجه ریزی بر مبنای صفر سعی دارد که این نقیصه را برطرف کند .
مفهوم ZBB توجیه مجدد هر فعالیت از مبنای صفر است و طبق این روش هزینه­ های آینده به هزینه­ های گذشته بستگی ندارد. بنابراین برای هرفعالیت یا برنامه و برای هر ریالی که مصرف می­ شود باید توجیهی وجود داشته باشد که آیا لازم است یا نه؟ در بودجه برمبنای صفر، هزینه­ها به­جای اینکه بر مبنای سطح جاری محاسبه شوند، از صفر شروع می­شوند و برای ا ینکه فعالیتی باید ادامه داشته باشد و یا متوقف شود، توجیه لازم است .با رعایت این شیوه سازمان مدیریت و برنامه­ ریزی باید از محل صرفه­جویی­های طرح­ها و فعالیت­های بدون اولویت و فاقد بازده­ی اقتصادی دستگاه­ها و جایگزین کردن آن­ها با پروژه­ ها و طرح­های با اولویت بالا، اقدام به تخصیص منابع کند که سرجمع هزینه­ های دولت از سالی به سال دیگرثابت بماند. بطور کلی فرایند بودجه ­ریزی برمبنای صفر شامل چهار مرحله به شرح زیر می باشد.
۱- تشخیص و تعیین واحدهای فعالیت
۲- مقایسه و تجزیه و تحلیل اهمیّت واحدهای فعالیت
۳- برآورد هزینه هر فعالیت در سطوح مختلف
۴- مقایسه سطوح مختلف هزینه هر فعالیت و تعیین اولویت آن­ها (فرج وند، ۱۳۸۲).
۲-۱-۲-۵-۵ روش طرح ریزی، برنامه­ ریزی و بودجه ­ریزی
این روش بودجه ­ریزی که از زیرشاخه­های بودجه برنامه­ا­ی است، از سال ۱۹۶۰ در امریکا پایه گذاری شد. با اجرای این روش اعطای اعتبارات به واحد اجرایی مستلزم شناخت امکانات موجود دستگاه اجرا کننده می­باشد(فرزیب، ۱۳۸۱ ، ۴۳۸- ۴۳۷). اولین جلوه بودجه برنامه­ای عبارت از تقسیم ­بندی وظایف و عملیات دولت در قالب برنامه­ ها و فعالیت­های مشخص است(صراف ۱۳۵۱) به بیانی دیگر زیربنای اصلی این سیستم همان برنامه است، یک برنامه نیز از تعدادی فعالیت و طرح­های مربوط به هم تشکیل شده­است. پس از اینکه برنامه­ ها تعیین و انتخاب شدند، برحسب هدف­هایی که دارند در طبقات فرعی­تری گروه­بندی می­شوند. این گروه_­ها و اجزاء تشکل دهنده آن­ها، چارچوب اصلی برنامه ریزی استراتژیک طرح­ریزی، بودجه ­ریزی، اجرای بودجه، گزارش گیری، ممیزی و ارزش­یابی قرار می­گیرند (احمدی، ۱۳۸۲).
به­طورخلاصه روش مذکور که به PPBS معروف است، یعنی معلوم و معین کردن مراحل ارتباط بین منابع به­کار رفته و نتا یج به­دست آمده از انجام یک طرح، یک برنامه، یک فعالیت یا حتی اجرای یک سیاست اقتصادی. PPBS همیشه این پرسش را مطرح می­سازد که از طرح، برنامه و یا سیاست بکار گرفته شده، چه نتیجه­ یا نتایجی بدست خواهد آمد؟ اگر این خرج را کنیم چه چیزی بدست می ­آید و جایگزین­های موجود کدامند؟
مراحل اجرای بودجه نویسی در روش PPBS بشرح ذیل می باشد:
۱- اهداف عینی هریک از دستگاه­های دولتی به دقت شناسایی و سپس بررسی و انتخاب می­شوند.
۲- نتایج هر برنامه براساس واقعیات مورد تجزیه و تحلیل قرار می­گیرد.
۳- هزینه کل هر برنامه به دقت تعیین شود. این مرحله اهمیّت بسیاری دارد زیرا اساس تصمیم گیری مدیران را تشکیل می­دهد. در این قسمت می­توان از روش­های دقیق برآورد هزینه مانند حسابداری قیمت تمام شده­ یاری جست.
۴- برنامه ها و اهداف بلند مدت یعنی برنامه هایی که می­بایست در چند سال بودجه­ای اجرا شوند به دقت تعیین می­شوند. مهم­ترین هدف این روش، تجزیه و تحلیل اطلاعات واصله برای انتخاب کاراترین و کم هزینه­ترین راه نیل به اهداف برنامه هاست(همان،۲۰۹ – ۲۰۸).
معتبرترین مدلی که تاکنون درباره ی بودجه PPBS ارائه شده، مدل چارنز و کوپر(۱۹۷۱) ^[۸] است که آن را در سال ۱۹۷۱ ارائه داده اند. این مدل که اختصاصاً برای بودجه ارتش آمریکا تهیه شده، همچنان از اعتبار لازم برخوردار است و کم و بیش از آن در متون معتبر علمی نام برده می­ شود. اساس مدل بر ساختار سازمانی بودجه طرح و برنامه است که در نمودار زیر نشان داده شده است.

شکل ۲-۱ مدل چارنز و کوپر ( چارنز و کوپر ۱۹۷۱)
در این شکل، واحد مرکزی، ویژگی سطح عالی سازمان است و مسئولیت تعیین اهداف و تخصیص کلی منابع را به عهده دارد. واحدهای مدیریت سطوح میانی سازمان هستند که منابع محلی تحت کنترل خود را در محدوده اختیارات تعیین شده توسط واحد مرکزی می­توانند تخصیص دهند. واحدهای عملیاتی پایین ترین سطح سازمانی هستند که مسئولیت خلق پیشنهادهای پروژه­ای برای مسئولان واحدهای مدیریتی دارند. این ساده سازی، در سازمان­های بزرگ و پیچیده شاید امر نادرستی باشد. اما این واقعیت را نمی­ توان انکار کرد که تمامی سازمان­ها در قالب کلی از چنین ساختاری، صرف نظر از روابط داخلی و بیرونی، با محیط برخوردارند.
۲-۱-۲-۵-۶ بودجه ­ریزی عملیاتی
۲-۱-۲-۵-۶-۱ مفهوم بودجه ­ریزی عملیاتی
همان­گونه که اشاره شد، مواد هزینه که در بودجه متداول در قالب وزارتخانه یا سازمان شکل می­گرفت، در بودجه برنامه­ای در قالب برنامه و فعالیت تهیه می­ شود. اگر این امر را پایان بودجه برنامه­ای بدانیم، وظیفه بودجه عملیاتی از این نقطه آغاز می شود( صراف ۱۳۵۴). بودجه عملیاتی بلافاصله پس از بودجه برنامه­ای به­عنوان یک ضرورت و روش اجرائی و کاربردی این نوع تفکر بودجه ­ریزی مطرح گردیده­است. بودجه عملیاتی عبارت است از بودجه­ای که براساس وظایف، عملیات و پروژه ­هایی که سازمان­های دولتی تصدی اجرای آن­ها را به عهده دارند تنظیم می­ شود. در تنظیم بودجه عملیاتی به جای توجه به کالاها و خدماتی که دولت خریداری می­ کند و یا به­ عبارتی به جای توجه به وسایل اجرای فعالیت­ها، خودفعالیت و مخارج کارهایی که باید انجام شود مورد توجه قرار می­گیرد . در بودجه عملیاتی علاوه بر تفکیک اعتبارات به وظایف، برنامه­ ها، فعالیت­ها و طرح­ها حجم عملیات و هزینه­ های اجرای عملیات دولت و دستگاه­های دولتی طبق روش­های علمی مانند حسابداری قیمت تمام شده محاسبه و اندازه ­گیری می­شوند. ارقام پیش بینی شده در بودجه عملیاتی باید مستند به تجزیه و تحلیل تفصیلی برنامه­ ها و عملیات و نیز قیمت تمام شده آن­ها باشد. در بودجه عملیاتی مشخص است که قیمت تمام شده یک تخت بیمارستان چقدر باید باشد. یک بیمارستان یکصد تختخوابی چقدر هزینه باید داشته باشد . یک مدرسه پنج کلاسه چقدر باید زمان ببرد و چقدر هزینه دربرداشته باشد (فرج وند، ۱۳۸۲).
مهم­ترین مسئله در بودجه ­ریزی عملیاتی این است که ما به دنبال شناسایی عوامل تشکیل دهنده هزینه می­باشیم. ضمن اینکه اصلی­ترین وظیفه برای دستگاه­های اجرایی در این نوع بودجه ­ریزی، تعیین واحد حجم کار می­باشد و اگر واحد حجم کار به­درستی تعیین نگردد، امکان استخراج هزینه تمام شده وجود ندارد. برای مثال واحد حجم کار یک دانشکده، کلاس درس و یک درمانگاه اورژانس، آمبولانس و یک بیمارستان، بیمار سرپائی و بستری شده می­باشد . استخراج قیمت تمام شده یک فعالیت یا طرح و ارزیابی اقتصادی آنها با بهره گرفتن از ابزارهای موجود، نظیر تحلیل هزینه – فایده از چگونگی تخصیص منابع بین فعالیت­های مختلف، دو وجه مشخصه بودجه عملیاتی می­باشند (یوسفی نژاد، ۱۳۸۶).
حسن آبادی و نجارصراف(۱۳۸۶) بودجه ­ریزی عملیاتی را نوعی سیستم برنامه­ ریزی، هزینه­یابی و ارزیابی تلقی می­ کنند که بر رابطه بودجه هزینه شده و نتایج مورد انتظار تاکید می­ورزد. بنابر این تعریف، درچهارچوب بودجه ­ریزی عملیاتی بخش­های مختلف اداری بر اساس استانداردهای مشخص تحت عنوان شاخص­ های عملکرد پاسخگو هستند و مدیران در تعیین شیوه نیل به نتایج از اختیار عمل بیشتری برخوردارند. جان مرکر(۲۰۰۲) بیان می­دارد که بودجه عملیاتی تلفیقی است از برنامه عملکرد سالانه و بودجه سالانه که ارتباط این سطوح بودجه­ای یک برنامه را با نتایج مورد انتظار از آن برنامه نشان می­دهد. این بودجه نشان می­دهد که هزینه دستیابی به یک هدف یا مجموعه­ا­ی از اهداف باید سطح معین و مشخصی داشته باشد.