۲٫ استخدام در مفهوم مقررات

گاهی این مفهوم عبارت از مجموع قوانین و مقرراتی است که ناظر به وضع مستخدمان دولت است. ولی مأموران به خدمات عمومی و مستخدمان دولت، همگی تابع مقرراتی واحد نیستند و کارمندان و مستخدمانی که در خدمت دولت و سایر اشخاص حقوقی حقوق عمومی‌اند، از قوانین و مقررات مختلفی استفاده و پیروی می‌کنند. مثلا مستخدمان مؤسسات غیر انتفاعی و انتفاعی دولت تابع مقررات یکسانی نیستند. با این وصف اگر این مفهوم را فقط برای مستخدمان دولت در نظر بگیریم، این مفهوم تا حدود زیادی دارای یکپارچگی و وحدت است.

۳٫ استخدام در مفهوم دریافت حقوق از سازمان‌های عمومی

اغلب به نظر عامه مردم، مستخدم و کارمند، شامل تمام حقوق بگیران دولت و یا یکی از اشخاص حقوقی حقوق عمومی است. این مفهوم از دو جهت اشتباه‌آمیز است، یک اینکه تمام کسانی که عهده‌دار یک خدمت عمومی‌اند، از سازمان‌های عمومی حقوق نمی‌گیرند و گاهی این خدمت را به شکل رایگان و افتخاری انجام می‌دهند. دوم آنکه همه کسانی که از سازمان‌های عمومی حقوق می‌گیرند، مستخدم دولت نیستند، مثل کارگران کارخانه‌های دولتی، که از دولت حقوق می‌گیرند ولی تابع مقررات استخدام کشوری نیستند و قانون کار ناظر به وضع آنان است.

۴٫ مفهوم اقتصادی استخدام

از نظر اقتصادی، مستخدم و کارمند تمام کسانی‌اند، که حقوق و مزدشان جز مخارج عمومیملت گذاشته شود و پرداخت این حقوق از محل دریافت‌ مالیات‌ها تامین می‌گردد. این مفهوم که از نظر اقتصادی کاملا صحیح است، از منظر حقوقی قابل قبول نیست.

۵٫ مفهوم مادی استخدام

مفهوم مادی این اصطلاح، ناظر به فعالیتی است که مستلزم یک همکاری دایمی و شغلی است برای تحقق کارهایی که اشخاص حقوقی حقوق عمومی و اشخاص حقوقی حقوق خصوصی انجام می‌دهند.

گفتار دوم: مفهوم حقوقی استخدام

عملیات اداری از نظر حقوقی به نام اشخاص حقوقی حقوق عمومی انجام می‌شود، ولیکن در عمل تمامی این عملیات توسط اشخاص حقیقی انجام می‌شود. این اشخاص حقیقی که بر طبق برخی اصول خاص و با احراز شرایط قانونی به خدمت سازمان‌های اداری درمی‌آیند، مستخدم نامیده می‌شوند.در لسان حقوقی منظور از استخدام حالتی است که شخص حقیقی در یکی از وزارتخانه‌ها و یا مؤسسات دولتی به خدمت دولت پذیرفته می‌شود. دلیل تصریح بر قید «پذیرفته شدن» آن است که صرف اشتغال شخص برای تحقق استخدام کافی نبوده و برای اینکه فردی مستخدم شمرده شود لازم است اولاً از طرف دولت و مراجع ذیصلاح پذیرفته شود و ثانیاًً باید اشتغال به خدمت دولت داشته باشد. (زلفی‌گل، ۱۳۸۴، ص۴) منظور از اشتغال به خدمت دولت آن است که مستخدم به کاری به موجب حکم رسمی (دستور کتبی مقامات صلاحیت‌دار) مکلف به انجام آن می‌باشد، اشتغال داشته باشد. به نظر می‌رسد نکته اساسی که در بیان مفهوم حقوقی استخدام لازم است به آن پرداخته شود، ماهیت حقوقی استخدام است.

گفتار سوم: ماهیت حقوقی استخدام

در بحث تحلیل ماهیت حقوقی استخدام، سؤال اصلی این است که رابطه مستخدم با سازمان‌های اداری مبتنی بر کدام پدیده حقوقی است؟در پاسخ ‌به این پرسش حقوق ‌دانان نظریات مختلفی ارائه نموده‌اند. اما به طور کلی این نظریات را می‌توان در سه دسته تقسیم‌بندی کرد.

۱) استخدام یک قرارداد (عقد) دوجانبه است: مطابق این دیدگاه رابطه حقوقی بین مستخدم و سازمان اداری بر اساس توافق دوجانبه صورت گرفته و تمامی الزامات آن ناشی از قرارداد استخدامی است. به عبارت دقیق‌تر، مبنای استخدام قرارداد است.

این دیدگاه اگرچه ممکن است در نگاه نخست صحیح به نظر آید، اما نمی‌توان آن را در نظام حقوقی ایران پذیرفت. زیرا از بدو استخدام تا زمان خاتمه آن، کلیه حقوق و تکالیف و الزامات مستخدم به موجب قوانین و مقررات الزام‌آور و به صورت یک‌جانبه تعیین می‌شود. این الزام به حدی است که مستخدم هیچگونه حقوق مکتسب نسبت به زمان قبول و ورود به خدمت ندارد. ضمن اینکه در صورت تغییر قوانین استخدامی، مقررات جدید نسبت به کسانی که در زمان مقررات قبلی استخدام شده بودند نیز اعمال می‌گردد.

ممکن است ایراد شود، آیا اختیار مستخدم جهت ورود به خدمت و حق استعفای وی به معنای قراردادی بودن رابطه استخدام نیست. در پاسخ ‌به این ایراد باید اذعان داشت، اولاً رضایت مستخدم جهت ورود به استخدام و شناسایی حق استعفا، ‌به این دلیل است که نمی‌توان افراد را مجبور به کار کرد و ثانیاًً استعفاء زمانی آثار حقوقی خود را به همراه خواهد داشت که سازمان اداری با استعفای وی موافقت کند.

در مجموع امروز نظریه قراردادی بودن استخدام رد شده است و با کمی بررسی ‌می‌توان گفت که مستخدم در وضع کاملاً غیرقراردادی ‌می‌باشد. بدین ترتیب که تمامی حقوق و الزامات وی ناشی از مقررات و قوانینی است که به طور یک‌جانبه از طرف دولت وضع و به او تحمیل شده است و در هیچ مورد نظر و رضایت وی ملحوظ نیست. اگر به واقع رابطه دولت و مستخدم ناشی از قرارداد بود، لازم می­آمد که مستخدم لااقل نسبت به قوانین و مقررات زمان انتصاب خود حقوق مکتسب و ثابتی پیدا می­کرد و دولت مجبور به رعایت آن بود، حال آنکه دولت در قبال مستخدمین خود هیچگونه تعهدی نداشته و ندارد»

همین پاسخ را ‌می‌توان در رد قرارداد الحاقی بودن استخدام نیز بیان کرد؛ ‌می‌توان گفت که هر چند مفاد و شرایط قرارداد را طرف قوی­تر مشخص می­ کند و طرف دیگر نقشی در تعیین شرایط ندارد، اما این طرف قوی خود نیز تابع این مفاد است و نمی­تواند آن را به صورت یک‌جانبه تغییر دهد، در صورتی که در استخدام این­گونه نیست و شرایط استخدام، هر آن ممکن است توسط قانون‌گذار و یا نهاد صالح تغییر کند. (طباطبائی مؤتمنی. ۱۳۸۷، ص ۱۶۵)

رضایت مستخدم را نیز در بدو ورود و همچنین استعفای وی را در هنگام خروج را نمی­ توان دلیلی بر قراردادی بودن دانست، زیر درخواست خدمت و قبول آن ناشی از اجباری نبودن مشاغل عمومی است و همین­طور عدم کافی بودن استعفاء برای خروج از خدمت و لزوم پذیرفتن مقامات اداری نیز دلیلی بر این مدعاست. دیگر اینکه «حقوق و مقرری کارمندان نیز ناشی قرارداد نیست بلکه امتیازیست که به منظور پیشرفت و حسن اداره امور به خدمات عمومی می­گردد و به موجب قانون برقرار می­ شود.» (سنجابی، ۱۳۵۴، ص ۱۲۵،)

پس ‌می‌توان گفت که استخدام اداری یک وضعیت خاص قانونی است که شرایط و احکام و آثار آن را قانون‌گذار مشخص می­ کند و این امر امروزه بدین دلیل مورد قبول واقع شده که با منافع و متقضیات خدمات عمومی بهتر مطابقت داشته و به دولت حق می­دهد که هر زمان که مقتضی بداند قوانین و مقررات استخدامی را به طور یک‌جانبه تغییر دهد.

به هر حال پذیرش نظریه قراردادی بودن استخدام با اشکالات و انتقادات حقوقی بسیاری مواجه بوده و از این رو حقوق ‌دانان نظریات دیگری ارائه داده‌اند.

۲) استخدام یک عمل حقوقی یک‌جانبه از سوی سازمان اداری است: منظور این دیدگاه آن است که رابطه استخدامی نوعی ایقاع است و سازمان اداری به طور یک‌جانبه مستخدم را به خدمت دولتی می‌پذیرد.